国之殇 谁之责：死30人以上特大安全事故5年39起

7月28日，温州动车追尾特别重大事故发酵5天后，国务院总理温家宝抱病到温州动车事故现场督促事故处理，并看望了受伤人员和家属。这事实上开创了大陆最高行政首长直接参与生产安全事故处理的先例。

2007年6月国务院发布《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，“特别重大事故”为30人以上死亡的事故，100人以上重伤或造成1亿元以上直接经济损失也构成“特别重大事故”。

本刊记者统计公开的资料显示，5年来共发生死亡30人以上的特大安全事故39起。

特大安全事故动辄牵涉舆论，高官出面“灭火”成了情势所选，级别一再提高，与重大自然灾害事故并行，逐渐达到眼下的无可再提之势。

与此并行的是问责疲软，对当事官员的处罚力度多年来并无明显坐实，甚至随着事件频发有落空之势。此次动车事故中紧急出任上海铁路局局长的安路生，3年前在胶济铁路撞车特大事故中曾遭免职。舆论认为，每一起特大事故带来的教训无法被体制和社会充分吸收，将导致类似的特大事故重现。

国务院“救火队”

大陆特大事故发生后，中央层面出于对事故的关注，一般会由政治局常委就事故进行批示，要求全力救援，这是因循已久的惯例。具体处理则由合适级别的官员充任，统筹安监系统和事故相关部门的参与，相当于一个临时成立的领导小组。

“7·23”动车追尾事故发生之初，胡锦涛总书记与温家宝总理都进行了批示，并委托主管工业及信息化建设的副总理张德江前往温州现场指挥处理事故。

相比于安监局的法定职责，中央层面派出高级别官员参与特大事故处理并无具文，是在事故处理中逐渐形成的惯例。高官坐镇处理特大事故，常被民间戏称为“救火”。

近年以前，处理特大事故处理的多为省级党委政府的一把手，善后工作也多由地方政府来完成。受到时间距离的限制，很多特大事故的前期处理是由地市级甚至县级官员来完成的。

2000年12月25日，河南省洛阳市东都商厦发生特大火灾事故，造成309人死亡，7人受伤。这一事故由时任河南省省长李克强来主理。2001年，江苏省徐州市贾汪区瓦斯煤尘爆炸致92人死亡，时任江苏省省委书记回良玉会同当时的国家煤矿安全监察局长张宝明一同处理。

地方政府官员处理特大事故更为及时，却受制于利益牵涉，

南丹透水事故、襄汾溃坝事故等特大事故都曾出现瞒报情形。“当下地方政府公信力流失，民众对他们已经不再信任，中央介入处理更具客观性和真实性。”国家行政学院竹立家介绍说，地方政府公信力的消耗，使高官坐镇成为不得不然的体制。

从法律上说，国家安全生产监督管理总局是中央政府最高的安全生产管理部门，拥有国务院授权指挥特别重大事故救援及调查的权限。逢特大事故发生，安监总局局长几乎必到现场指挥处理。2008年，山西、河北等地煤矿铁矿接连发生6起特大事故，总局局长李毅中在长达半年的时间里奔波于各事故发生地，常常是一处尚未消停，而另一地又出特大事故，被舆论称之为“救火队长”。但安监部门并不拥有直接处理责任人的权力，安监总局级别也仅为副部，在全国性影响的特大事故中，越来越成为更高级别领导处理事故的助手。

2003年12月，重庆开县井喷事故共造成243人死亡及10万人连夜疏散，时任国务委员华建敏受中共中央及国务院委托奔赴当地，指挥处理这一特大事故。

之后出现的特大事故中，分管工业和信息化建设的张德江副总理多次到现场指挥处理。仅在2010年，张德江就亲自参与处置了伊春空难、王家岭矿难、内蒙古骆驼山矿难特大事故，安监总局局长骆琳一路陪同。

涉及伤亡人数特别重大、关键性行业以及大型厂矿企业等因素，决定了国务院层面高官出面处理与否。公路车祸以及火灾等偶发性事故虽可能属于特大事故范畴，但有可能还是交由地方政府来处置。在温州动车追尾事故发生的前一天，京珠高速发生一起造成41人死亡的客车火灾事故，国家安监总局派出一位副局长会同地方处理。

“很多事故中，中央部委都负有直接的管理责任，这也导致了负责处理的领导级别必需达到国务院层面。”竹立家认为，高官调度救援资源的权限更大，在事故责任处理上也能够抵制地方的护短，达到更好效果。

2007年7月，河南省三门峡陕县支建矿业有限公司东风井发生淹井事件，经过76个小时的全力抢救，被困的69名矿工全部脱困。2010年，王家岭煤矿特大事故被困的153人中115人在坚持了八天八夜后获救。这两起成功救援案例均有国务院层面官员坐镇，其中王家岭矿难救援花费过亿元，创造了矿难救援的历史。

温州“7·23”动车追尾事故，是温家宝总理在任期中首次参与安全生产事故的处理。在此之前他曾指挥汶川地震及舟曲泥石流等重大地质灾害事故的救援。总理亲自参与重大事故处理，从行政级别上说已到顶点。

问责疲软症

大陆近年频发的特别重大事故往往是责任事故。在事故责任追究中，问责官员级别“抓小放大”，处理措施“高举轻放”一直为民间诟病。

记者对多起特大事故处理结果发现，因特大事故追究刑事责任的全部为具体负责工作的低级别官员，主管的高阶官员多数都仅止于行政党纪处罚。与特大事故相关的省部级官员多为记过及检讨处分。2008年以来仅有3名正部级官员被问责：原铁道部长刘志军因胶济铁路撞车事件被记过，原山西省长孟学农因襄汾溃坝事件引咎辞职，原国家质检总局局长李长江则因三鹿奶粉重大食品安全事故引咎辞职。

现实中特大事故被问责官员复出已成常态。根据内地实行的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。但一年之后，这些官员普遍觅得门径东山再起。

因襄汾溃坝瞒报事件引咎辞职的山西省长孟学农后来任中直机关工委副书记，同时因这一案件被免职的原山西省副省长张建民也从2010年起担任青海省副省长。而级别更低的遭问责官员复出的例子不胜枚举。

温州动车追尾事故的第二天，铁道部党组就对上海铁路局局长龙京、党委书记李嘉、分管工务电务的副局长何胜利予以免职。而继任的上海铁路局局长安路生，正是三年前在胶济铁路撞车特大事故中被问责的官员，时任铁道部总调度长。此次动车事故之前，安路生已官复原职。

“现在官员职务还是延续上级任命的模式，惯有的政治思维中常常不认为这些领导有责任。”华中科技大学政治学教授梁木生对记者分析，上级领导认为被问责去职的官员是委屈的，忽略他们本应该负有的管理责任。行政问责的去职决定，很容易被上级走程序。

事实上，近年来在问责官员的级别上非但没有增高，甚至有折扣。1987年大兴安岭发生了特大森林火灾，国务院在大火发生后不久就撤销了时任林业部部长杨钟的职务。1988年，当时的铁道部部长丁关根也曾因昆沪80次列车“1·24”颠覆事故辞去了部长一职。

更远的1979年，原石油工业部海洋石油勘探局“渤海2号”钻井船发生72人死亡的特大事故。之后，国务院解除了时任石油部部长宋振明的职务，主管石油工业的国务院副总理康世恩也被记大过处分。　

“7·23”动车追尾事故发生后，民间呼吁对更高级别官员问责的声音开始出现，但并无官方回应。